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都市更新處

專案計畫

臺北市都市再生策略白皮書(草案)

臺北市都市再生策略白皮書(草案)本文歡迎轉載,並請註明出處

壹、辦理緣起-21世紀國際都市再生的視野與戰略:

1980年代後,隨著經濟、社會、政治與環境的變遷,世界諸多先進城市例如倫敦、漢堡、巴塞隆納、阿姆斯特丹等都已逐漸意識到解決城市未來及現況最關鍵的方式乃在於舊市區的細緻經營,從單一住宅、產業等問題解決導向的操作方式,轉向融合經濟、社會與文化等層面,並建構地區主體性與特色之整合戰略,透過都市再生的手法,帶動整體都市的轉型與再結構。

因此臺北的都市再生必須透過跨域整合,使得臺北生活及就業條件更為完善,提供良好的居住環境,支持創新經濟有利的生產條件,引導城市產業發展,創造生態節能、綠色成長的都市環境,俾以提升臺北的競爭力,吸引更多資金及人才來到臺北,這已經成為新世紀都市再生必要的目標與任務。

貳、操作方式:

本計畫歷經年餘由本處邀集前營建署署長林欽榮教授、前政務委員林盛豐教授組團規劃,國內外產官學界專家共50餘人參與討論,撰寫完成臺北市都市再生策略白皮書。在盤整臺北多核心發展歷程、分析既有空間布局、重大建設、交通節點、歷史資源、創意資源之結構,以「國家門戶中心、中央創意經濟廊帶、水岸宜居社區」等面向,指認出九處政策性再生政策地區,並套疊既有更新地區、公有地分布,劃設四十處再生潛力地區,提出都市再生的策略架構及推動方案,期望透過都市再生之策略,帶動臺北整體經濟、社會與文化之發展。

参、階段性成果:

一、 再生資源盤整:

針對臺北市都市再生政策框架與行動任務的目標,本計畫進行臺北市現有土地使用及發展狀況的盤點,找出具調整利用、轉型發展可能之潛力地區,作為臺北市都市再生策略規劃之總體架構重要基礎。相關指認原則如下:

()依都市計畫劃定之都市更新地區

主要為都市計畫主管機關,配合都市計畫通盤檢討或個案變更作業,經評估有實施都市更新之必要,於都市計畫中劃設更新地區,例如市民大道沿線與南港車站周邊地區等。

()依都市更新條例劃定之都市更新地區

主要為依都市更新條例第6條及第7條所劃定之更新地區,其劃定原則係考量公共安全、公共防災、都市機能、歷史文化保存、居住生活水準、重大建設等因素。

()自劃更新單元

主要為依臺北市都市更新自治條例第12條、第13條及「臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準」,考量基地條件(面積、鄰接道路)、市容觀瞻、公共安全劃定之更新單元。

()平宅、整宅基地

從都市景觀、居住生活水準、環境窳陋等面向而言,平宅、整宅是討論重點地區,然其居民多屬社會弱勢,亦象徵住宅政策的指標地區,需有細緻化再生策略。

()國公有土地

國公有土地係為政府在面對都市再生之重要土地資源與觸媒,也是社會檢視政府推動都市再生方向的風向球,其發展策略也是引動周邊地區再生的關鍵指標。

本計畫盤點之國公有土地主要包括:公有非公用土地或房舍、政府再開發重大計畫土地、軍方釋出潛力基地、公營事業機構資產、以及因為少子化而具有活化再利用需要之學校用地等。

()捷運聯合開發潛力基地

因捷運系統對於周邊土地使用方式產生大幅之影響,捷運聯合開發基地已是目前臺北發展之重要指標地區。

()位於捷運站區500公尺步行服務範圍圈域

主要考量依臺北市土地使用管制自治條例規定,捷運站半徑500公尺範圍內,容積率得酌予考量提高上限。此亦為目前臺北發展動能興盛的指標地區。

二、 指認40處再生潛力地區:

依上述原則初步盤點結果,全市共有40處都市再生潛力地區如下所示。

九處政策性再生政策地區




三、指認9處政策性再生地區,並規劃其任務

    為有效啟動再生潛力地區以及其周圍地區的再生發展,策略上應先從具有再開發機會之土地、城市活動核心地區以及低度發展空間來進行,其中以公有土地/設施或低度開發的地區為主要啟動區,另搭配所需之公共服務、住宅需求特性、都市活動功能、新興產業等,以帶動地區整體改造、提升居住品質、改善公共設施、引動區域經濟活化。

()臺北發展資源的再思考:

    本計畫分析臺北的多核心發展歷程、並盤整既有空間布局、重大建設、交通節點、歷史資源、創意資源之分布,以「國家門戶中心、中央創意經濟廊帶、水岸宜居社區」等面向,指認出九處政策性再生政策地區,作為引動臺北轉型並帶動潛力地區再發展之觸媒。

40處都市再生潛力地區


1.創意經濟廊帶之都市翻轉

    藉由鐵路地下化的工程建設,臺北市得以重新思考現有鐵路廊帶沿線之土地縫合與轉型利用的策略。鐵路廊帶沿線多屬大型公有土地,包括華山創意園區、南港軟體園區、南港世貿展覽館等,皆已是為目前城市創意經濟的重要發展基地(包括雙L文創軸帶、創意經濟產業群聚網絡及潛在群聚)。藉由鐵路廊帶沿線大型公有土地的空間串連與土地使用的轉型,鐵路廊帶將得以成為城市創意經濟帶動城市翻轉的重要軸線。

2.水岸整體治理之都市型態

    主要考量臺北過去城市因水岸發展的歷史脈絡,肇自淡水河、基隆河、新店溪河運發展孕育艋舺(萬華區)、大稻埕(大同區)、錫口(松山)、梘尾(文山景美)的貿易發展而至臺北建城,城市發展與居民生活向來是與水岸憂戚相關。考量城市發展與居住安全之需求,自7185年,市府已進行疏濬、截彎取直、闢建疏洪道等防洪作為,沿水岸周邊也建立了高聳的防洪堤岸。

    近年河濱公園、自行車道的建置,以及目前進行中的水岸腹地相關活化利用計畫,我們看見了重新找回城市居民與水岸關係的新可能,藉由重新考量水岸與城市再生發展的關連,也將是臺北未來都市再生兼顧城市轉型與居住機能的關鍵軸帶區域。

3.交通系統建置的關鍵層次轉變

    臺北都會區捷運系統計畫自1988年開始動工,截至目前營運車站共107站,已經具體的改變了臺北城市的生活圈型態,以捷運車站周邊500M步行距離進行疊圖幾乎涵蓋全臺北市。以T.O.D.(交通場站導向)的發展概念而言,採用道路網格化、功能混合使用、適宜的開發密度、居住區內步行可及性、設施的開放性來看,臺北市具備足夠之發展條件以T.O.D.的概念,重新思考未來土地利用發展的轉型與調整策略。

4.都市發展區域核心

    從臺北城市發展重點核心區的變遷,與相關重大都市計畫、公共建設投資的引入,可以窺見臺北城市發展的多核心架構。從50年代以萬華地區為代表的西區都心發展、60年代臺北車站特定區的擘劃、70年代起始的信義副都心推動、80年代啟動的南港經貿園區及其周邊、乃至90年代松山機場的轉型發展。臺北從由西向東的擴張發展,也逐步接軌交通建設的門戶節點,這是臺北目前城市核心發展的基礎,也是接續未來都市再生的重要動能。

40處都市再生潛力地區

()9大政策性再生地區之開發任務及整體效益:

    經檢視9大政策性再生地區範圍內均有數個個別開發計畫,惟其仍屬各自獨立開發,尚難發揮整體效果,故本計畫重新盤整整體開發之內部效益、外部效應及其交互效果,期透過都市再生方式,達到整體開發效能:

交互效果

內部效益

外部效益

臺北車站周邊

形塑臺北創意經濟軸帶、引動雙北共同發展契機

1.(產業)建立臺北西區金融中心

2.(居住)西寧國宅、洛陽停車場與鐵路局公有土地的整合開發

3.(文化)鐵道部建築再生利用

初估增加:5.6公頃綠地、1500戶公營住宅、2300億產值、25000人次公共運輸日人流

1.達到串聯萬華、大同南北整合再生效果

2.後站商圈發展

松山機場周邊

與松山車站提供國際商務旅客便捷的交通與服務。

(交通、產業、觀光)強化松山機場商務機能,發展民航關聯產業,改善機場聯外動線、開放空間、自明性,建立首都門戶核心意象。

初估增加:6.9公頃綠地、1100戶公營住宅、1800億產值、11000人次公共運輸日人流

發展機場關聯性產業(如商務旅館、辦公、觀光、購物)與周邊環境更新。

南港車站特區

與臺北車站共同發揮三鐵共構之效能,帶動本區軟體、會展發展業發展

1.(產業) 工業區轉型的主動引導新的策略性產業與住宅共生

2.初估增加:13.2公頃綠地、700戶公營住宅、1900億產值、20000人次公共運輸日人流

發展軟體、會產關聯性產業(觀光、旅館、設計、出版印刷)及南港舊市區更新

華山建啤空總特區

與臺北車站透過華山公園串連成為創意金融經濟廊帶,帶動臺北產業轉型與升級

1.(產業、文化)運用範圍內具歷史意義之建築,成為有趣、發展創意產業之空間

2.(交通)改善新生高架及建國高架阻隔華山、光華商場、建啤動線問題

3.初估增加:9.6公頃綠地、1050戶公營住宅、1100億產值、11500人次公共運輸日人流

1.協助資訊文創與動漫產業發展,提供更多青年就業機會。

2.促進市民大道兩側更新。

松菸臺北機廠特區

與松山車站特區、內湖、南港共同帶動基隆河兩岸再生發展。

1.(產業、文化)運用範圍內具歷史意義之建築,成為有趣、發展創意產業之空間

2.(觀光)串結國父紀念館、松菸文創園區、台北巨蛋、臺北機廠,整體經營本區成為國際級觀光景點。

3.初估增加:10.6公頃綠地、1900戶公營住宅、900億產值、39000人次公共運輸日人流

1.帶動設計、觀光產業發展

2.與信義計畫區串聯發展

3.帶動八德路兩側工業區更新

松山車站特區

透過成美橋串連,與內湖水岸生態示範區成為基隆河兩側舒適之生活圈,並由信義計畫區提供國際商務旅客相關服務。

1.(觀光)改善饒河街徒步環境

2.(交通、居住)提升松山車站機能,服務周邊社區及國內外旅客

3.(產業)五分埔服飾產業升級

4.初估增加:0.8公頃綠地、350戶公營住宅、500億產值、3500人次公共運輸日人流

1.促進臺灣服飾產業具設計能力

2.與信義計畫區串聯發展

3.帶動松山地區環境更新

公館水岸特區

與南機場示範區有效串連成生活機能、品質良好之社區

(居住)整合客家文化園區、替代役中心、臺大水源校區、自來水園區,提升汀州路生活機能,改善居住環境。

初估增加:6.3公頃綠地、600戶公營住宅、600億產值、6700人次公共運輸日人流

引導結合綠、生態之社區發展

內湖水岸生態示範區

作為串連內湖科技園區與南港軟體園區重要中介,整合兩區發展

1.(居住)垃圾山舊址生態綠化、改善居住環境

2.(居住)老舊工業區轉型利用

3.初估增加:12.9公頃綠地、550戶公營住宅、800億產值、4900人次公共運輸日人流

促進內科、南軟支援性產業發展,改善周邊社區環境

南機場住宅示範區

與公館水岸特區有效串連成生活機能、品質良好之社區

(居住)妥善利用公有土地,協助範圍內整建住宅改建,提升整體生活品質,作為舊社區住居型態示範

初估增加:5.1公頃綠地、620戶公營住宅、470億產值、4200人次公共運輸日人流

引導青年人口進駐西南區,活絡地區生活經濟。

肆、 都市再生推動機制建立

    臺北市都市更新在歷史脈絡上最早乃先由公辦發動,在民國70年代經歷過區段徵收手段的實行階段,先後歷經萬華區柳鄉社區的都市更新開發、大龍峒都市更新住宅、八德路都市更新等案例。這些過去的執行經驗都說明了依據國家現行都市更新法令,政府擁有採取以公部門為主導來進行都市更新的職能,以及具體實踐城市再生的必要。然而由於民眾意識的崛起與政府人力的不足,配合時代的變遷,90年代後改以鼓勵民間推動辦理,雖然創造了活絡的都市更新產業,但是卻也導致當前的都市更新缺乏總體性與上位性的都市計畫指導,成為民間個別分散之老舊房舍開發重建,對於調節社經發展、提供公共住宅等這些總體性議題仍然難以照顧,也不足以達到支持城市面對下一輪國際競爭之基礎。在此結構之下,公部門主導之區域性更新或全盤性開發計畫乃成為導引民間配合市政發展目標與推動都市再發展之重要基石。

    考量都市再生應該就一較大之區域範圍或街廓進行全面性之改造,範圍內涉及不同機關管理之土地及私有地,在開發規模、開發思維、開發效益、開發方式、開發管制與獎勵、資金及人力需求上均與一般傳統基地更新有所不同,故須有一具有統合能力決策單位及執行機構,積極有效的與產、官、學、社區等多元組織互動溝通,擬具及執行一系列實質再開發行動方案,以達到大規模都市再生與永續發展之目標。

一、 公辦更新地區的整體性構想

    公辦更新代表政府基於政策目標主動介入引導城市發展,其思考面向應有較為全面之關照,茲就公辦更新地區重新定義,以為因應時代發展趨勢,並為城市競爭力之厚實,其任務應該包含下列工作:

()都市計畫的再檢視:隨著都市發展面臨整體之轉型,較具整體性之公辦更新地區應該同步重新檢視都市計畫內容,進行因應時代之必要調整。

()公劃更新地區的再檢討:現行公劃更新地區有再檢討之必要,因此公辦更新地區之辦理,亦須併同檢討現有更新地區範圍調整之可能、及其任務的再定義。

()民辦更新單元的整合協調:現行民辦更新地區較缺乏一致性之整合協調,因此公辦更新地區必須具備指導民辦更新單元在地區間彼此關連發展之功能。

()地區公共服務設施的改善:臺北的都市機能需配合內外環境變遷有所調整,因此公辦更新地區應同時提供地區新興公共設施之佈設與調整。

()地區經濟的活化:臺北都市的再生需有更多產業面的思考,惟有同時促進地區經濟的活化,才能使得地區發展的生生不息,因此公辦更新地區需具有活化地區經濟之功能。

()公營出租住宅的支援與創意空間的提供:為吸引更多年輕人在臺北定居工作並發展生涯,帶給整個城市更多創新想法與活絡創意經濟,臺北應提供公營出租住宅與各種類型的共同工作平台與空間,並支持各種創意經濟發展所需之平台支持,以吸引更多年輕人在臺北創業、工作、居住與生活,因此公辦更新地區需兼負提供各類型支持創意經濟所需之居住、工作、交流空間與平台支持之任務。


40處都市再生潛力地區

二、都市再生專責機構的設置與運作

()成立都市再生策略推動委員會

    決策層次上臺北市有必要促成一個戰略性層級的城市建設發展委員會或是都市再生策略推動委員會的形成,負責整合都市再生計畫各機關意見、共同決策,審核及監督政策性都市再生地區行動計畫之執行,並負責都市再生公共財源籌措與資金調節。

    有鑑於都市更新是屬地主義的立法邏輯,需要以在地力量作為實踐中樞,因此建議以市長為主任委員,並邀聘部會的副部長、公營事業相關局處一同組成,執行長可由副市長統籌,工作推動執行部分則以原有的都市發展部門作為平台。

 ()透過半官方之都市再生公司執行再生計畫

1.成立目的與任務:參考國際經驗,大型都市再生案件推動,須有一彈性的半官方組織,辦理空間規劃、財務金融操作、地主意願整合、社會創新設計、招引投資參與、策劃城市活動、辦理開發推動、整合經營管理等事宜,故宜成立半官方之都市再生公司進行整體都市再生任務之執行。

2.組織:執行長聘請專業經理人擔任,董事會則由相關政府單位人員兼任,以指導及監督公司運作符合政策方向。

3.配套措施:透過立法程序,設定適當的任務期限與職權範圍,明確化其功能為特定地區運作,以及其存在運作期程,據以進行資金的籌備和調度。

三、以10%公有土地引動100%區域再生

    公有地為政府機關可運用之土地,可作為觸媒或種地,帶動周邊地區開發,發揮關聯性效果,因此對於範圍內公有地開發應有整體推動原則以利整體開發,包括:

1.整合規劃:有一致性整體規劃,整合使用與開發,並同時考慮對應台北轉型的機能調節、綠能生態、創意經濟、社會創新的政策需求。

2.行動計畫:透過行動計畫,明確具體執行再生任務。

3.共識凝聚:透過各種行動,凝聚市民共識,整合專業意見,創造共同協力合作的發展基礎。

4.城市活動:辦理各類開發前、中、後的城市活動,讓國際與社會各界認知再生地區的特色、功能與對未來的共同期待。

5.基盤建設與公共設施:優先改善當地缺乏之公共設施,從而引入下世代競爭之新型公共服務系統,促成城市競爭之最大利基,與鼓勵外來投資之意願。

6.彈性回饋:涉及一般都市計畫回饋條件時,透過開發協調進行條件整合,經由都市再生策略委員會統整相關條件,以因應城市發展最適當之需要。

7.後續經營管理機制:透過經營管理機制,使後續引入之各類型都市活動符合開發前確立的目標,並具有因應時空不斷調整之功能。

四、財務永續執行機制

    為了確保都市再生能夠順利推動,除了確立空間發展策略框架之外,充足的公共財務支援也同樣不可或缺,中央與地方政府必須訂定一套能夠提供永續執行的財務機制,據以作為都市再生施行過程的強力後盾。基於都市再生對於都市軟硬體建設的整合性發展方針,在財務機制方面也不可避免應該邁向更全盤以及更彈性的運用。

()中央及地方都市更新基金活用

    依照都市更新條例第十八條第一項之規定,內政部現設置有「中央都市更新基金」以作為推動都市更新事業各項使用支出。雖然如此,但此筆中央都市更新基金目前的使用方式仍然趨於保守,大部分僅做補助規劃設計之用。建議參考國外的都市再生案例的執行機制,開放由中央以無息方式提供貸款給地方政府,以便於地方政府活用中央都市更新基金,去對應其特定再生政策地區做出實質的改善或運用。

 ()地方資金統籌運用

    對於臺北市政府現有之開發基金,更新基金、捷運聯合開發基金、住宅基金,採取更開放與彈性的活用方式,藉以在有限的資源範圍內得到最大的使用效率。

五、先期投入經費與期程

    為了以較少經費、較小範圍之投入創造先期成功範例,有效引導後續開發,並能在先期行動中不斷累積經驗、調整最適策略,茲建議就具有帶動性之政策性再生地區、調整地區功能之潛力再生地區,與亟須協助之弱勢整建住宅地區,分別擇一至二處,以五年為期,投入先期引導開發之規劃、建設費用,以期帶動後續波動效應,產生連動之城市再造效應,創造城市轉型之契機。

()2處政策性再生地區:作為引動政策性再生地區發展、帶動城市發展競爭力,預計5年引動投資約8億元,辦理整體規劃與智能城市先進基盤設施導入,以為引導後續民間資源投入。

()2處潛力再生地區:為調整潛力再生地區體質、促成地區連動再造,預計5年引動投資約3億元,以公有土地及公共投資優先投入,以為激勵民間後續投入更新改造之意願。

()辦理2處整建住宅再生:為協助弱勢地區更新改造,提升居住環境品質,預計5年引動投資約4億元,協助弱勢社區公共環境改善與補貼更新市場差距,具體達成協助弱勢族群生活需求改善與年輕創業族群第一哩路的支持。